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周日話題:北部都會區祖堂地 近半規劃為農地及保育帶,應如何平衡保育與發展?

Updated: Apr 6

2022年4月3日,明報 - 未來城市研究所

香港土地供應問題備受關注,有團體倡議政府放寬祖堂地出售門檻,以釋放土地作城市發展。政府於《行政長官2021年施政報告》承諾,以一年時間檢討祖堂地出售限制,並制訂具體建議。以上種種令祖堂地曝光率大大上升:何謂祖堂地?為什麼需要放寬買賣限制?放寬後會帶來什麼影響?這些祖堂地規劃來做什麼用途,現況又如何?
元朗及北區祖堂地分佈圖 (底圖取自《北部都會區發展策略》)

何謂祖堂地? 為何難買賣?

祖堂地泛指由傳統組織而非個人擁有的新界鄉村土地,一般以祭祖名義設立,目的是要惠及族人,如維持教育、保安、賑濟孤寡、照顧老人等。據鄉議局估算,本地目前有大概2,400公頃祖堂地。筆者在與部分村長的訪談中發現,現時各區祖堂地的出售門檻不一,但普遍甚高,部分地區的土地甚至需要全體擁有人同意,才可以進行買賣。然而祖堂地擁有人動輒過百,部分擁有人早已移民海外,在港的亦因不同理由無法達成共識,因此無法順利收地作發展,放寬買賣限制的建議隨之而生。


祖堂地有多少塊、多大?

民政事務局在2020年初回應立法會議員提問,表示没有現時祖堂地數目和面積的數據。2021年10月,民政事務局再次回應指,由於部分祖堂没有聯絡有關民政事務處,政府因而無從得知相關土地資料。《施政報告》明言,政府將以少於一年的時間檢討並制訂建議,放寬祖堂地買賣限制似乎事在必行,但政府對現況尚未有充足了解,觀乎坊間亦鮮有對祖堂地面積、數目等資料作深入探討。


筆者近年進行了一項有關祖堂地的研究,透過1899至1902年政府測量後編寫的《集體政府租契》,記錄元朗及北區當時的祖堂地地段,再利用地理信息系統軟件分析尚未被政府收回或改變名稱的祖堂地分佈。多年後,一部分祖堂地已售出,惟因資源局限,本研究無法就龐大地段數目逐一查冊,使資料未能完全反映現況。然而,鑑於祖堂地出售門檻甚高,政府亦曾在2020年提到,過去5年僅超過300宗祖堂地買賣交易獲批(註1),可見本研究所得的數據仍具參考價值。


三類祖堂地地段

硏究結果發現,這些當年的祖堂地地段,在元朗及北區的面積分別約1,425及717公頃,合計超過2,100公頃。這些地段可分成三類:一是曾經被分割的地段,約604公頃,已被出售或意圖出售的可能性較大;二是僅剩下「餘段」的地段,約346公頃,形成原因可能是出售後其餘分段被整合並「改名」,或是政府曾收固原來地段的一部分作基建之用等;三是未經任何改變的地段,佔1,193公頃,但是由於缺乏資源查冊,業權不得而知。換句話説,以上分類並不能代表祖堂地售出與否,例如本土研究社在《竭澤而築:新界西北魚塘業權調査》中査冊後發現,部分原封不動的地段已經被售出(參考資料1)。業權何在、現況如何,本研究僅供參考,實際數據須由政府公開。



當年的祖堂地現規劃為?

本研究將元朗及北區的祖堂地與城市規劃委員會制定的分區計劃大綱圖比對,發現近550公頃當年的祖堂地現時被規劃作「農業」用途,佔25.6%;劃爲「自然保育區」的祖堂地佔204公頃(95%);「綠化地帶」佔近155公頃(7.2%);劃作「鄉村式發展」的佔385公頃(17.9%),而作「住宅」用途的則佔173公頃(8.1%) (見表一)。


實質用途:近半作種田養魚

祖堂地的規劃用途與現今的實質用途是否一致?筆者研究並分析由規劃署提供的實際士地用途資料,對比之下,發現近半數當年的祖堂地現作「農業」用途(982公頃,45.8%)。當中90% 位於被劃爲「農業」、「自然保育區」、「鄉村式發展」以及「其他指定用途(綜合發展及濕地改善區)」等具環境保育價值、屬經常准許農業發展的土地上,情況合理 (見表二)。


此外,研究發現近兩成祖堂地現時用作「貨倉和露天貯物」(423公頃)、16%爲「鄉郊居所」(342公頃),另外亦有7.5%(161公頃) 爲「林地/灌叢/草地/濕地」僅0.4% (8公頃) 作「私人住宅」用途。以上分析發現,曾經被分割的地段、「餘段」地段與未經任何改變的地段之間的數據有差異,但最主要的用途大致相近。


173公頃住宅地僅建8公頃

對比規劃與實際用途,本研究發現約173公頃的祖堂地被劃作「住宅」用途,卻僅有8公頃現為私人住宅,即近165公頃住宅用地尚待善用。另一方面,在大量被規劃作「政府、機構或社區」和「休憩空間/康樂」用途的祖堂地中,有關發展尚未被落實,實際用地比規劃分別少23和94公頃。再者,當年的祖堂地中,僅有約75公頃被規劃作「露天貯物」用途,現時卻有423公頃用作「貨倉和露天貯物」,足足多出348公頃。


仔細分析其分佈,發現這423公頃的土地中,只有66公頃位處經常准許相關發展的「工業」或「露天貯物」規劃用地上;更多的是位於住宅用地和農地,分別有73和63公頃,亦有不少位處「綠化地帶」、「休憩空間」等規劃用途的土地,此等土地用途錯配情況某程度上窒礙了當局執行新界土地的規劃 (見表三)。


(原圖表)



放寬出售祖堂地,有何影響?

根據上述分析,元朗及北區合共2,143公頃原來的祖堂地,僅有173公頃被規劃成住宅用途, 比例不足一成。由此可見,有關放寬祖堂地出售限制,我們該關注的箇中問題與潛在影響,遠比單純住宅供應議題來得要多。


1. 影響未來規劃

一個好的整體城市規劃,能充分利用空間作佈局,創造良好的城市環境,不但確保經濟發展蓬勃及城市運行穩定,還能推動環境保育,對市民的幸福感與生活質素亦有所裨益。而祖堂地牽涉到新界整體規劃佈局,必須小心處理。按照常理,政府應該先有全盤規劃,再落實發展。鑑於不少祖堂地位處北部都會區內,若在最新規劃出爐前放寬祖堂地買賣限制,或鼓勵「搶先於規劃」的發展,變相改變新界的空間發展和佈局,進而影響政府日後為北部都會區可作的詳細規劃,例如在提供公營房足及社區配套時,未必能制訂並推行對市民生活質素最有利的方案。


值得一提的是,元朗及北區的祖堂地有近37公頃割作「休憩用地」、33公頃爲「政府、機構或社區」用途。落實這些用途主要由政府推行,單靠降低祖堂地出售門檻及依賴發展商「出手」,不可能完全解決新界種種問題,包括住宅落成後隨之而來的社區設施和娛樂需求。政府明言未來將發展新界北部都會區,能否爲香港市民提供宜居、宜業、宜遊的新市區,政府應該把持其主導權。


2. 農業、生態保育

其次,祖堂地的發展及利用關乎到新界的環境保護。共有超過四成祖堂地被劃作「綠化地帶」、「自然保育區」及「農業」等具保育價值的土地用途,而現爲「農業」及「林地/灌叢/草地/濕地」用途的祖堂地合計超過一半,當中不少仍存在農業活動,部分更具高生態價值。


儘管現時香港距離本地農業的全盛時期已經很遠,但這些農地仍有其存在的必要,因爲本地農産品碳排放量較低,更符合環保原則。此外,香港政府早前收緊空運措施,進口食物一時難以抵港,此時本地農産品可增加食物供應,有助應付突發事故。然而,環保團體長春社發現,近年有地主多次在后海灣濕地保育區及緩衝區一帶申請改劃發展;放寬祖堂地出售限制後,農地、濕地等土地恐面臨進一步的發展威脅,令人擔憂。


政府在《北部都會區發展策略》提到,其中一個規劃原則爲「積極保育」,旨在「規劃重要的生態生境網絡,提升生態敏感地區的生態價值」,另外亦該合理利用、活化和保護農地及魚塘等自然資源,達至城鄉共融(參考資料2)。考慮到以上種種問題,政府在真正落實農地和濕地保育政策前,宜先擱置研究放寬祖堂地在這些地段的買賣限制,待保育工作完成再作考慮。


建議:住宅地先行?

總括來説,本研究發現當年北部都會區的祖堂地,今天大約有7成的用途爲農業、自然植被或鄉郊居所,與規劃用途大致脗合。可是,露天貯物用地比規劃此類用地的數量多出足足5.6倍,佔用了超過超過四成的住宅規劃用地、休憩規劃用地和政府、機構或社區規劃用地,以及超過一成的鄉村式發展規劃用地。而發展成私人住宅的祖堂地則只有8公頃,佔住宅規劃用地不足5%。所以,現階段迫在眉睫的應該是如何處理用作露天貯物用途的土地,使規劃的原意得以落實。


如果真的要降低出售祖堂地門檻的話,比較合理的做法是先放寬劃作「住宅」用途的祖堂地出售門檻,以解決房屋供應短板的問題。北部都會區和祖堂地牽涉新界北的農業發展、文化和自然遺産,規劃署亦曾在2005年發布的《具景觀價值地點研究》言明,新界北的低地郊野景觀是「香港少數仍能讓人感受到傳統鄉村的面貌和其他鄉郊景觀特徵的地方」(參考資料3)。因此,在未來規劃北部都會區前,政府應該先進行全面研究,制訂保育政策及平衡發展與保育,確保新界北在城市化的齒輪下,仍然保持獨特的地方面貌。待最新的規劃圖出爐後,政府可在確保保育得宜的大前提下,再審視祖堂地買賣政策,令城市發展達至真正的城鄉共融,讓祖堂地得到合宜的發展之餘,同時保障香港市民的生活質素和幸福感。


參考資料:
1. 本土研究社(2018)。《竭澤而築:新界西北魚塘業權調査》。檢自bitly.ws/pPEM
2. 香港特區政府(2021)。《北部都會區發展策略》。檢自http://www.policyaddress.gov.hk/2021/chi/pdf/publications/Northern/Northern-Metropolis-Development-Strategy-Report.pdf
3. 規劃署(2005)。《具景觀價值地點研究》。檢自www. pland.gov. hk/pland_en /p_study/prog_s/landscape/c_executive_summary_hp/c_ch4 .htm

 

註1

1904年,英國殖民政府丈量了328,638地段,共16,486公頃土地。根據2003年房屋、規劃與地政局局長孫明揚對立法局報稱,新界的集體官契有210,000地段(大約爲1904年的59%),相信大部分爲政府收回作興建新市鎮或基建之用。(http://www.info.gov.hk/gia/general/200305/07/0507239.htm)


文、圖: 伍美琴教授、鄭竣稀、李清揚 (香港中文大學未來城市所究所)


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